审价是作为平等主体的发包人与承包人之间自行或委托有关机构所进行的自我确定工程造价的民事法律行为，属于当事人意思自治范畴；审计则是由国家审计机构对发包人使用财政资金包括工程造价等情况所作的财务监督行为，属于行政监督范畴，具有一定的强制性。因此，二者是不同性质的法律行为，“审价”主要体现当事人一致意思，而“审计”主要体现国家行政职权意志。

“审价”既可双方自行审核工程造价，也可委托有资质的第三方审核；“审计”的主体则是国家审计机关。因此，二者是由不同主体行使的，“审价”主体之间主要体现平等性，“审计”主体之间主要体现行政监督的特点。

“审价”是依据合同约定的结算标准对施工相关资料等进行审核、计算而专门进行的工程造价确定；“审计”则是依据国家及地方政府的相关规定对工程所用资金、工程造价、竣工决算、投资效益等方面进行审查监督。通常，在“审价”完成后，审计机关在对“审价”过程真实性、合法性进行调查的基础上，就被审计单位所执行的竣工决算依法予以行政审计监督。

被双方当事人签字认可的审价结论对双方当事人均具有约束力；而审计结论一般仅对发包人产生约束力。

除此之外，“审价”与 “审计”在采用依据和行为目的等方面也是截然不同的，基于本文所讨论问题的则重点为法律问题，有关两者之间采用依据和行为目的的区别在此不再讨论。

正是基于政府审计的行政监督性法律性质，特别是《审计法实施条例（2010修订）》第20条第二款规定，“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”曾一度被各地方性法规确认为：在政府投资建设的工程项目结算中，结算依据“应当”以行政审计结果为准，即本文所研究的“以审代结”问题。政府审计结果效力边界的扩张，对民事经济活动私法领域的法律适用产生了严重的冲击。

1.项目发承包与合同履行情况

2003年8月22日，重庆金凯实业股份有限公司(以下简称金凯公司或建设单位、发包人或甲方)将重庆市北部新区经开园金山大道西延段建设项目发包给总承包人重庆建工集团，双方工程总承包合同约定材料价格的确定方式为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。2003年11月17日经甲方指定，重庆建工集团将该项目中的岚峰隧道工程分包给中铁十九局，分包合同约定最终结算价按照“业主审计”为准(笔者注：“业主审计”究竟理解为“建设单位与总承包人约定的政府审计还是仅指建设单位或总承包人的工程审价，属于“约定不明”，为双方日后产生纠纷的争议焦点“如何确定重庆建工集团与中铁十九局之间结算工程款的依据”埋下了伏笔。)2005年9月8日，金山大道西延段道路工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》(建竣备字[2006]024号)。

2.项目的第一次结算以工程审价为准

2006年8月10日，依据重庆市经开区监察审计局(以下简称经开区监审局)委托第三方单位出具的《基本建设工程结算审核报告》(以下简称审核报告)，重庆建工集团与中铁十九局于2007年12月5日进行结算，确认中铁十九局分包结算金额为102,393,794元。重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98,120,156．63元。

3.审计局对项目结算予以重新政府审计，总承包人重庆建工要求分包人执行政府审计结论

2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局以涉案项目建设单位土储中心1为被审计单位，对原金山大道道路工程竣工决算进行审计，并出具渝审报[2008]142号审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15,481,440.93元，其中岚峰隧道工程应审减8,168,328.52元。同年12月24日，重庆市审计局以《关于北部新区经开园金渝大道道路工程竣工决算的审计决定》(渝审决 [2008]111号)，责令土储中心核减该工程结算价款15,481,440.93元，调整有关账目，并要求土储中心在2009年3月20日前执行完毕。

2009年2月9日，土储中心要求重庆建工集团按照重庆市审计局复议结果，将审减金额在3月1日前退还土储中心。重庆建工集团扣还了部分款项。

2010年9月1日，重庆建工集团根据重庆市审计局对金山大道西延段项目的审计，认为与中铁十九局的分包结算金额应为94,878,931.76元。重庆建工集团在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98,120,156.63元，多支付了工程款3,241,224.87元，故请求中铁十九局立即返还多支付的工程款3,241,224.87元。

中铁十九局认为经开区监审局（委托第三方）出具的审核报告符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。重庆建工集团与中铁十九局基于该报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。重庆市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。依据合同的相对性，重庆建工集团与业主方依据重庆市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁十九局不具约束力。

双方对本案工程的最终结算依据产生争议，引发诉讼。

1. 合同必须明确具体约定“审计部门的审计结果作为结算依据”的，才能作为工程价款结算的依据

最高人民法院认为：“因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定”。即，在民事法律行为中，当事人有意设立行政审计作为约束民事法律关系依据的约定，必须具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人愿意受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

2. 本案例首次区分了政府审计与工程审价属不同性质的法律关系

最高人民法院认为：“根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系”。即，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，建设方与承包方工程款结算属于平等的民事主体之间的民事法律关系，两者之间的法律关系性质不同。

3. 政府审计报告不影响之前的双方结算协议效力

最高人民法院认为：“在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力”。即，在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，行政审计结果的效力约束的边界仅及于审计人与被审计人之间，不得肆意扩大效力约束的边界，对平等民事法律关系进行无序的干涉。

最早见于最高人民法院民事审判第一庭《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程承包合同中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）明确，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”，即最高人民法院民事审判第一庭早有观点认为只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。